在政府和國有投資的建設工程中，工程款支付問題常因政府審計而引發爭議。發包人常以工程未經政府審計為由拒絕結算付款，這不僅影響承包人的資金流轉，也對工程建設的正常推進產生阻礙。本文將從法律層面探討政府審計條款的效力以及其對工程結算付款的影響，并提出相應的法律建議，以期為相關案件中委托人的合法權益提供保障。

一、政府審計條款的效力分析

（一）政府審計的法律定位

政府審計是國家對政府資金使用的一種行政監督行為。根據《中華人民共和國審計法》第二十三條的規定，審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，以及其他關系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設運營情況進行審計監督。這一規定明確了政府審計的行政監督性質，其主要目的是保障政府資金的合理使用，防止資金浪費和腐敗行為的發生。

（二）政府審計條款的合法性爭議

在建設工程施工合同中，發包人和承包人是否可以約定以政府審計結果作為結算依據，這一問題在實踐中存在一定的爭議。一方面，《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第十九條第一款規定，當事人對建設工程的計價標準或者計價方法有約定的，應按照約定結算工程價款。這意味著，如果雙方在合同中明確約定以政府審計結果作為結算依據，那么該約定在法律上應被認可。

然而，也有觀點認為，政府審計條款可能違反民法的自愿、平等原則。全國人大常委會法制工作委員會于2016年和2017年發布的相關文件指出，地方性法規中直接以審計結果作為竣工結算依據的規定，限制了民事權利，超越了地方立法權限，應當予以糾正。這表明，政府審計條款的合法性并非絕對，其適用需要在尊重當事人意思自治和保障國家資金合理使用之間尋求平衡。

（三）政府審計條款的效力認定

綜合上述法律規定和政策文件，可以認為政府審計條款的效力取決于具體情況。如果雙方當事人在合同中明確約定以政府審計結果作為結算依據，且該約定不違反法律法規的強制性規定，不損害國家、社會和第三人的利益，那么該條款應被認定為有效。反之，如果發包人單方面以政府審計為由拒絕履行合同約定的付款義務，而合同中并未明確約定以政府審計結果作為結算依據，則該抗辯理由不能成立。

二、政府審計對工程結算付款的影響

1.未明確約定政府審計條款的情緒

當合同中未明確約定以政府審計結果作為結算依據時，發包人不能以工程未經政府審計為由拒絕結算付款。最高人民法院下發的《2015年全國民事審判工作會議紀要》第49條規定，依法有效的建設工程施工合同，雙方當事人應依約履行，除合同另有約定外，當事人請求以審計機關作出的審計報告作為工程價款結算依據的，一般不予支持。這一規定明確了在沒有明確約定的情況下，政府審計結果不應影響工程結算。

此外，最高人民法院在相關電話答復意見中也指出，審計是國家對建設單位的行政監督，不影響建設單位與承建單位的合同效力，建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據。因此，在發包人與承包人未明確約定政府審計條款的情況下，發包人以工程未經政府審計為由拒絕結算付款的抗辯理由，通常不會被法院支持。

2.明確約定政府審計條款的情形

如果合同中明確約定了政府審計條款，原則上應以政府審計結果作為結算依據。但在實踐中，存在一些特殊情況可能導致承包人突破該條款的約束。這些情況包括：

1. 雙方已簽署有效結算協議：如果當事人在政府審計完成之前已經簽署了有效的結算協議，且該協議不損害國家、社會及第三人利益，那么該結算協議應被認定為有效，承包人可以依據該協議要求發包人支付工程款。

2. 發包人或審計部門原因導致審計程序拖延：如果因發包人或政府審計部門的原因，造成審計程序長期未啟動或未完成，承包人可以主張發包人支付工程款。例如，發包人拒絕接收結算資料、拖延交付資料給審計機關等行為，都可能導致審計程序無法正常進行，從而影響承包人的合法權益。

3. 審計報告結論存在錯誤：如果政府審計報告的結論存在明顯錯誤，導致工程量及造價金額被不合理地減損，承包人可以提出異議，并通過司法程序主張工程款。在這種情況下，法院可能會委托司法鑒定機構對工程造價進行重新鑒定，以確定合理的工程款金額。

需要注意的是，如果承包人自身原因導致審計程序未啟動或未能完成，例如承包人不及時提交結算資料或不配合進行審計，那么承包人無權突破政府審計條款的約束。在這種情況下，發包人可以通過提交承包人的違約證據，向法院主張承包人惡意規避結算程序條款，從而要求工程結算繼續按合同約定的政府審計程序進行。

三、法律建議

（一）合同簽訂階段

1. 明確約定結算條款：在簽訂建設工程施工合同時，雙方應明確約定工程款的結算方式和條件。如果雙方同意以政府審計結果作為結算依據，應在合同中詳細載明審計的程序、時間限制以及雙方的權利義務，避免因條款不明確而產生爭議。

2. 設定合理期限：為防止發包人或審計部門無故拖延審計程序，合同中應設定合理的審計期限，并明確逾期未完成審計的法律后果。例如，可以約定如果發包人或審計部門在規定期限內未完成審計，承包人有權要求發包人按照承包人提交的結算文件支付工程款。

（二）合同履行階段

1. 及時提交結算資料：承包人應按照合同約定及時提交完整的結算資料，并確保資料的真實性和準確性。如果發包人或審計部門對結算資料提出異議，承包人應及時進行補充和說明，積極配合審計工作。

2. 保留相關證據：在合同履行過程中，承包人應注意保留與工程款支付相關的證據，如結算資料的提交記錄、發包人或審計部門的反饋意見、雙方的往來函件等。這些證據在發生爭議時可以作為支持承包人主張的重要依據。

（三）爭議解決階段

1. 積極主張權利：如果發包人以工程未經政府審計為由拒絕支付工程款，而合同中未明確約定政府審計條款或存在突破該條款的特殊情況，承包人應積極通過法律途徑主張權利?？梢韵扰c發包人進行協商，協商不成時及時向法院提起訴訟或申請仲裁。

2.申請司法鑒定：在訴訟或仲裁過程中，如果承包人認為政府審計報告的結論存在錯誤，可以申請司法鑒定機構對工程造價進行重新鑒定。法院將根據司法鑒定報告的結論確定工程款的金額。

四、結語

在政府和國有投資的建設工程合同中，政府審計條款的效力和對工程結算付款的影響需要根據具體情況分析。政府審計作為國家對財政資金使用的行政監督行為，其目的是保障資金的合理使用和防止腐敗。然而，在民事合同關系中，當事人的意思自治應得到尊重，發包人不能以政府審計為由無故拖延或拒絕支付工程款。承包人在簽訂和履行合同過程中應注意相關法律風險，并在發生爭議時積極維護自身合法權益。通過明確合同條款、保留證據以及合理運用法律手段，可以有效保障建設工程施工合同中各方當事人的合法權益，促進工程建設的順利進行。