隨著《國務院辦公廳關于進一步完善政府和社會資本合作（PPP）模式促進公共服務高質量發展的意見》（國辦函〔2023〕115號）的發布，PPP模式在我國公共服務領域的應用得到了進一步的規范和引導。為了讓PPP項目回歸本源，進一步調動民間投資的積極性，此次頒布實施的PPP新機制的一大亮點，是最大程度鼓勵民營企業參與PPP項目。為此國家發改委出臺的特許經營項目清單中對垃圾固廢處理、園區基礎設施等9類項目，可以由民營企業獨資或控股實施。PPP新機制的另一大亮點，是明確新機制聚焦使用者付費項目，全部采取特許經營模式。據統計，在已經實施的PPP項目中，占比90%的項目收入來源為政府付費或可行性缺口補助，存在地方政府違規舉借的情形，也加重了地方政府的財政支出壓力。可以預見，PPP新機制實施后一個重大變化，是PPP將迎來大瘦身，符合條件的項目將大幅度減少。
一、PPP新機制下施工企業面臨的挑戰
1、市場競爭加劇
近年國內城市化的高速發展孕育大量的施工企業，施工行業的競爭已經白熱化，此前就有施工企業為了掙取施工利潤，以社會資本方的身份參與PPP項目，加上近兩年房地產市場的低迷以及政府投資的縮減，施工行業已然進入了寒冬，大量的施工企業轉型升級已經迫在眉睫。在PPP新機制下，PPP項目的數量將嚴重縮減，這意味著施工企業的競爭將進一步惡化。
2、業務模式創新需求
基于上述競爭壓力，在PPP新機制出臺之前，就有一些大型國企、央企被迫成為PPP項目的社會資本方，其目的只是為了拿到工程項目，賺取施工利潤后逐步退出，然而此前大部分項目因使用者付費不足、政府補貼不到位、項目過度包裝等原因，均造成了一些國企、央企一旦涉足PPP項目就難以脫身的困境，加上傳統的施工企業長于施工管理，短于項目運營，導致項目的運營收益難以提升，無法反哺項目，陷入了惡性循環當中。這種情況下，PPP項目的各當事方，包括政府、社會資本以及終端消費者不僅沒有感受到PPP項目的優越性，反而是受到了無盡的折磨，事態的發展嚴重背離了PPP項目的初衷。
3、風險管理難度加大
PPP項目涉及的風險因素眾多，如政策變化、市場需求波動、融資困難等。施工企業涉足PPP項目，不僅要關注施工過程中的風險，還要準確識別和把控項目運營過程中可能出現的風險，這對于以工程管理見長的施工企業來說將是一項巨大的挑戰。
二、施工企業轉型升級
1.創新業務模式，適應市場需求
115號文規定，政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。在新機制下，PPP項目將回歸投資項目本源。政府付費也只能按照規定補貼運營，業內人士分析，此處的補貼運營僅限于行業通行的補貼，不能是針對特定項目的特定補貼。在此情形下，PPP項目將更加注重運營能力，政府方在采購社會資本時，首要的考量因素就是社會資本的項目運營能力，施工企業想要在PPP項目角逐中獲勝，就不能沿用以前的工程承包思維，要創新業務模式，向工程+運營等綜合性服務轉變。通過提供一站式服務，滿足PPP項目的全周期需求，提高項目的整體效益。
2.優化組織結構，提高運營能力
PPP項目引進民營資本，一方面是為了緩解政府投資的壓力，另一方面則是為了發揮民營企業的運營管理能力，提升公共服務的供給能力和效率。根據前述觀點，未來PPP項目選擇社會資本最主要的考量因素就是項目的運營能力，因為運營產生使用者付費收入直接關系項目的可行與否。在此背景下，傳統的建筑行業想要在PPP項目的競爭中分一杯羹，轉型升級成為必然趨勢。施工企業可通過自行組建或兼并重組，建立自己的運營板塊，選擇一個或多個行業領域，如城市集中供熱、垃圾焚燒發電、污水處理等進行深耕沉淀，組建培養專業化的運營管理團隊，負責PPP項目的策劃、融資、建設、運營等全過程管理。
3.強化風險管理，降低項目風險
在PPP項目中，施工企業需要面臨更多的風險和挑戰。因此，企業需要建立完善的風險管理體系，對項目的各種風險進行全面、系統的識別、評估和控制。通過制定科學的風險應對策略和措施，降低項目風險，確保項目的順利實施。同時，加強與政府、金融機構等合作伙伴的風險共擔機制建設，共同應對項目風險。
三、結論與展望
PPP新機制為施工企業帶來了新的機遇，同時也讓施工企業感受到前所未有的挑戰。面對市場競爭加劇、業務模式創新需求、風險管理難度加大帶來的挑戰，施工企業需要積極應對并采取相應的策略進行轉型升級。通過創新業務模式、優化組織結構、提高運營能力、強化風險管理以及密切關注政策變化等措施，施工企業可以適應新的市場環境和發展趨勢，實現轉型升級和可持續發展。
